“Conflitti etnici” addio? Nota sulla Conferenza di Panglong del XXI secolo

La caratterizzazione “etnica” del conflitto si è ormai consolidata tra stakeholder e osservatori come riferimento più comune allo stato di belligeranza in Myanmar tra una moltitudine di gruppi armati e l’esercito. Nonostante tale definizione correttamente sottolinei come diverse nazionalità etniche stiano combattendo per la propria posizione sociale, politica ed economica, essa esprime una forma mentis che deve essere perfezionata al fine di affrontare le principali lacune che precludono il raggiungimento della pace su scala nazionale. Inquadrare i le guerre prolungate del Myanmar come “conflitti etnici” mostra due criticità principali. Innanzitutto, occulta le incongruenze politiche tra come la nuova entità post-coloniale, l’Unione Birmana, sia stata immaginata e concordata, e come fu poi invece praticata, riducendo a conflitto ciò che in realtà si qualifica come guerra. In secondo luogo, rafforza la prospettiva normativa statocentrica racchiusa in relazioni di potere egemoniche – prospettiva che è parte del problema. Sebbene dal 2011 il raggiungimento della pace in tutto il Paese – obiettivo facilmente presentabile come desiderabile e benigno – sia stato posto in cima all’agenda politica, i combattimenti al contrario si sono intensificati.

Il Myanmar senza dubbio presenta una composizione multietnica, con diverse lingue, scritture, religioni e pratiche etniche o regionali uniche, che generalmente contornano le pianure centrali popolate dalla maggioranza Bamar. Il governo militare ha contato un numero controverso di 135 etnie per mostrare la diversità della popolazione. Tuttavia, come scrisse Abner Cohen, uno dei primi antropologi che propose un metodo coerente per comprendere l’etnicità, le persone non si uccidono perché hanno usi diversi. Come suggerito da Carl von Clausewitz, ma anche da geografi militari contemporanei, per comprendere la guerra è necessario esaminare la relazione tra belligeranza e processi, pratiche, idee e argomenti che l’hanno prodotta. La stessa Conferenza di Panglong del XXI secolo tenutasi a Naypyidaw nel 2016 e nel 2017, utilizzando il nome Panglong testimonia l’attuale rilevanza di piani storici. Alla conferenza di Panglong nel 1947, infatti, il Generale Aung San e i rappresentanti delle nazionalità etniche Kachin, Chin e Shan concordarono i pilastri per una futura unione federale. Il nuovo Paese avrebbe unito due tipologie di territori governati dai britannici: la “Proper Burma” coincidente con le pianure popolate dalla maggioranza Bamar sotto diretta amministrazione britannica, e le aree di frontiera governate indirettamente. Per gli Stati entici, da nominare in base al gruppo etnico dominante dell’area (che a sua volta emerse e si consolidò nei processi di state- e nation-building), delineati partendo da territori mai governati da sovrani Bamar, era prevista un’ampia autonomia, comprensiva di costituzioni, parlamenti, governi e sistemi giudiziari separati. Malgrado ciò, la costituzione che seguì il successivo assassinio del Generale Aung Sang e di gran parte del suo gabinetto fu de facto unitaria e nei primi dieci anni si assistette ad un accentramento dei poteri (dominato dai Bamar).

Questa debolezza istituzionale era stata già affrontata nel 1961 da una proposta di emendamento in senso federale nota come “The Shan Federal Proposal”, adottata dal governo dello Shan State e poi sottoposta al parlamento tramite la procedura legislativa e discussa a livello nazionale. Il colpo di stato portato a termine dal Generale Ne Win nel 1962 interruppe il dibattito e diede inizio a una stagione in cui i vari governi militari cercarono di esercitare coercitivamente un forte controllo centrale sugli Stati etnici nelle aree periferiche nel nome dell’unità e della sovranità del Paese.

Sorsero così varie organizzazioni armate etniche (EAO), in aree non raggiunte dal governo centrale, con l’obiettivo di ottenere indipendenza o autonomia. Questi gruppi hanno gestito sistemi amministrativi e di comando raffinati, eserciti e territori, generando un panorama politico dai tratti unici. Ad esempio, la Kachin Independence Organization (KIO), la Karen National Union (KNU), il Karenni National Progressive Party (KNPP), il New Mon State Party (NMSP) hanno amministrato i relativi territori per oltre sessant’anni gestendo governi con ministeri e sistemi scolastici, sanitari e di sviluppo, manifestando la propria territorialità al pari di uno Stato, ed intrattenendo relazioni sia con altri Stati, sia con soggetti non statuali. In seguito sono emersi altri gruppi come conseguenza di accordi specifici, configurazioni geopolitiche e allineamenti di potere, come nel caso del Ta’ang National Liberation Army (TNLA), del Myanmar National Democratic Alliance Army (MNDAA) o del United Wa State Army (UWSA). Gli accordi di cessate-il-fuoco tra i singoli gruppi e l’esercito, così come le relazioni tra i vari gruppi etnici, sono stati in continua evoluzione e determinati da diversi fattori: le condizioni offerte dal governo in carica, spesso causa di divisioni e viste dai gruppi etnici come una politica di divide et impera; il supporto internazionale sia materiale sia morale; gli impegni politici e commerciali; l’impiego continuo di diverse strategie per ottenere i propri scopi politici, per realizzare gli interessi privati e di gruppo e per assicurarsi  reddito. Tali organizzazioni si distinguono dalle varie milizie attive nel Paese sotto il comando o appoggiate dall’esercito e le poche controllate dalle EAO.

Il problema del fallimento costituzionale come causa della lotta armata fu affrontato ripetutamente durante gli anni di governo miliare. Nel 1980 il Presidente della KIO, Brang Seng, durante i negoziati di pace con il Generale Ne Win chiese l’inclusione di diritti di autonomia nella costituzione. Durante la National Convention per redigere la nuova Costituzione i gruppi etnici aderenti al cessate-il-fuoco hanno avanzato individualmente o in gruppo tre proposte principali legate all’autonomia. La più nota è la proposta in 19 punti della KIO (2007) che ha delineato uno schema per il decentramento del potere legislativo agli Stati etnici, dal diritto di selezionare autonomamente i Primi Ministri alla gestione di terreni, risorse naturali, comunicazioni, salute e istruzione. Nessuna di tali proposte fu accettata.

L’ufficio di consulenza tecnica della KIO a Myitkyina (Immagine: Karin Dean).

Benché la Costituzione del 2008 abbia certamente creato nuove strutture e avviato discussioni sulla decentralizzazione di alcune funzioni amministrative, essa non ha decentralizzato il controllo statale sulle ricche risorse naturali presenti soprattutto negli Stati etnici. Dal cessate-il-fuoco del 1994 firmato dalla KIO, gli introiti esorbitanti derivanti dall’estrazione di giada e oro hanno trasformato l’imprenditoria locale in grandi industrie, a beneficio dei militari e dell’élite economica, e, significativamente, un’eventuale discussione su ogni condivisione del potere (soprattutto fiscale) è a rischio.

Sebbene le richieste basilari di revisione dei limiti della carta costituzionale, causa principale della situazione di conflitto, siano rimaste costanti, la posizione dei soggetti proponenti si è indebolita, passando da quella dei legislatori del 1961 alle attuali EAO, spesso definite come organizzazioni ribelli. Nella prospettiva statalista dominante in politica un gruppo armato non statuale è infatti generalmente visto come un’anomalia e una sfida che disturba la relazione idealizzata tra sovranità e territorio. Il titolo di “etnico”, inoltre, comprime ancor più l’agency di tali gruppi, restringendo lo spettro dei loro interessi che nel caso del Myanmar distoglie l’attenzione dallo storico problema del fallimento costituzionale. Il termine “etnico” determina anche un certo grado di stabilità e traccia linee di frattura nette in contesti al contrario estremamente complessi e dinamici in cui etichette e alleanze etniche sono in flusso costante e i gruppi armati affermano di non essere responsabili della rappresentanza di tutte le “loro” comunità etniche. Tuttavia, i territori per cui è cercata l’autonomia sono piuttosto fissi e si tratta degli Stati cosiddetti etnici, ora caratterizzati da una politica partitica vigorosa e nuove strutture di governance. Questa tensione rende i termini politici della pace rilevanti per comunità molto più vaste, anche potenzialmente attraverso linee di faglia etniche.

Traduzione dall’inglese a cura di Gabriele Giovannini. 
This article is available also in English in the T.notes section. 

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