Tra crescita economica e problemi geopolitici: il Laos e le sue ZES

Il 1986 rappresenta uno spartiacque fondamentale nella storia del Laos in quanto a tale anno risale l’introduzione da parte del Partito Rivoluzionario del Popolo Laotiano del cosiddetto Chintanakan Mai (“Nuovo pensiero”), da intendersi come un differente “approccio ideologico” da mettere in atto in ambito politico, sociale ed economico[1]. La principale caratteristica di questo nuovo impianto di idee era una cauta apertura del Paese agli input esterni, segnando di fatto una cesura rispetto al rigido e isolato sistema di stampo socialista creato alla fine della guerra civile nel 1975. A livello economico, ciò ha comportato l’avvio di una serie di riforme “di mercato”, come ad esempio l’eliminazione del controllo sui prezzi e l’incoraggiamento dell’iniziativa privata in agricoltura e nel settore manifatturiero[2]. Il risultato di queste politiche è stato sorprendente: se nel 1986 il PIL laotiano si attestava a 1,77 miliardi di dollari, nel 2019 esso era arrivato a oltre 18 miliardi, con una crescita media del 6,4% su base annua[3], indubbiamente una delle migliori prestazioni a livello mondiale.

All’interno di questo quadro di sviluppo economico, negli ultimi due decenni un ruolo non marginale è stato giocato dalle Zone Economiche Speciali (ZES) presenti nel Paese. Concretamente, esse sono definite come “aree delimitate geograficamente all’interno delle quali i governi facilitano l’attività industriale attraverso incentivi fiscali e regolatori e supporto infrastrutturale”[4]. A partire dagli anni Novanta, negli Stati del Sud-Est asiatico si è avuto un incremento significativo del numero di tali zone, fatto strettamente legato alla volontà di emulare il successo ottenuto dalle ZES cinesi appena un decennio prima nell’attrarre investimenti diretti esteri (IDE)[5].

Il Laos è stato uno degli attori regionali più attivi in questo processo. La prima ZES a essere stata creata nel Paese fu quella di Savan-Seno nella provincia di Savannakhet, fondata nel 2002 su iniziativa del governo come “esperimento” per testare nuove modalità di sviluppo economico[6]. Pochi anni dopo, le autorità del Paese si sono adoperate per creare un quadro normativo e istituzionale coerente che supportasse lo sviluppo di altre aree simili, dapprima con la legge sulla promozione degli investimenti del 2009[7], poi con un decreto del primo ministro nel 2010, che ha unificato i regolamenti e le modalità operative per impiantare una ZES[8], e infine con la creazione del Comitato laotiano per lo sviluppo e la gestione delle ZES, un’agenzia del governo con il ruolo di centro di coordinamento per tutti gli attori coinvolti in tali aree.

La repentina crescita di importanza delle ZES nelle strategie della leadership laotiana risulta evidente se si analizzano i piani nazionali di sviluppo socio-economico, cioè i documenti ufficiali pubblicati a cadenza quinquennale dal governo contenenti, tra le altre cose, la lista dei settori chiave su cui puntare per ottenere crescita e sviluppo. Nel sesto (2006-10)[9] e settimo (2010-15)[10] Piano lo spazio dedicato alle ZES era limitato sotto molti aspetti; nell’ottavo Piano (2016-20), invece, il ruolo delle ZES è di assoluta importanza, come testimoniato ad esempio dalla posizione nel testo della sezione loro dedicata, collocata subito dopo quella relativa ai fondamentali settori finanziario e bancario, e dalla dovizia di dettagli tecnici forniti[11]. Unendo tutti questi dettagli, è possibile concludere che a partire da circa dieci anni fa, e soprattutto nell’ultimo quinquennio, si è avuta una decisa accelerazione verso lo sviluppo delle ZES, considerate come uno dei principali volani di crescita del Paese.

Stando ai dati ufficiali, sono attualmente tredici le ZES presenti nel Paese: Savan-Seno, il “Triangolo d’Oro”, Boten, Vientiane Industrial and Trade Area (VITA Park), Phoukhyo, Saysetha, Thatluang Lake, Dongphosy, Long Thang, Thakhek, Champasack, Luang Prabang e Dongphosy 2. Secondo un report del Comitato laotiano per lo sviluppo e la gestione delle ZES, alla fine del 2018 il totale degli IDE in queste aree ammontava a 5,7 miliardi di dollari con 806 società operative, il 26.34% nel settore industriale, il 25,26% nel settore del commercio e il 48,4% nel settore dei servizi. Il valore totale dei beni industriali prodotti all’interno di queste ZES si attestava a 1,75 miliardi di dollari, a fronte però di soli 38 milioni di dollari di tasse raccolte. Anche le cifre relative al numero di occupati appaiono in chiaroscuro, con i lavoratori laotiani che avevano ottenuto solo 12.596 posizioni sul totale delle 55.771 create[12].

Guardando questi dati, pare evidente che il governo laotiano, nell’istituire le tredici ZES, abbia deciso di scegliere altre priorità rispetto a politiche fiscali o di occupazione, preferendo invece concentrarsi sull’attrarre IDE e know-how di compagnie internazionali e mettendo così il Paese “sulla mappa” delle catene globali del valore presenti nel Sud-Est asiatico. Se infatti si osserva la collocazione geografica delle ZES laotiane, risulta evidente come la maggior parte di esse sia collocata a ridosso dei confini, in particolare quelli con la Cina, il Myanmar e, soprattutto, la Thailandia. Tale posizionamento è dovuto principalmente allo sviluppo, a partire dagli anni Novanta, dei cosiddetti “corridoi economici” nell’ambito dell’iniziativa “Greater Mekong Subregion (GMS)”, fondata e coordinata dall’Asian Development Bank (ADB). Nel dettaglio, un corridoio economico può essere definito come l’area a ridosso di una grande arteria stradale transnazionale ospitante una serie di industrie, infrastrutture e attività commerciali, che si trova così ad avere un forte volume di interscambio di merci e persone. A livello geografico, la GMS comprende la Cambogia, il Laos, il Myanmar, la Thailandia e il Viet Nam, nonché le due provincie cinesi dello Yunnan e del Guangxi. All’interno di questa macroregione sono stati identificati e costantemente migliorati tramite progetti infrastrutturali tre corridoi economici principali: quello Nord-Sud, quello Est-Ovest e quello meridionale, ognuno dei quali con alcune diramazioni secondarie[13]. Un recente studio dell’ADB mostra il nesso fra questi corridoi e le ZES laotiane, illustrando come la maggioranza di esse è collocata in prossimità di tali arterie economiche[14].

La decisione di collocare le ZES presso questi fondamentali snodi si è rivelata vincente soprattutto nel rendere logisticamente conveniente per le imprese estere operare nel Paese. Esemplare è il caso del Giappone. Recentemente, molte imprese del Sol Levante basate in Thailandia hanno deciso di spostare alcuni dei loro processi produttivi nei più economicamente convenienti Stati limitrofi, tra cui appunto il Laos. Attraverso questo sistema, conosciuto come “Thailand plus one strategy[15]”, nel Paese sono arrivate imprese giapponesi di primo piano come Toyota e Nikon. Oltre a quelle del Giappone, all’interno di queste aree operano imprese di vari altri Stati come il Viet Nam, la Thailandia, la Corea del Sud, la Francia e la Malaysia, ognuno con un peso specifico variabile[16].

Negli ultimi anni, tuttavia, uno Stato in particolare è emerso come attore principale sulla scena delle ZES laotiane: la Cina. Nell’ambito dei progetti legati alla Belt and Road Initiative, Pechino è attualmente il primo investitore nel Paese ed è attiva nel finanziare mega-progetti, come ad esempio la linea ferroviaria ad alta velocità tra Vientiane, capitale del Laos, e la provincia cinese dello Yunnan[17]. Questo ruolo di primo piano coinvolge anche le ZES; in particolare, un interessante caso-studio è quello della zona denominata il “Triangolo d’Oro”, situata all’intersezione tra il Laos, la Thailandia e il Myanmar. Qui, gli investimenti cinesi non sono stati indirizzati in imprese manifatturiere, quanto piuttosto in progetti di real estate e soprattutto nella costruzione di strutture ricettive e casinò rivolti a una clientela esclusivamente cinese che, stante l’illegalità del gioco d’azzardo nella Repubblica Popolare Cinese, è attirata sia dalla vicinanza alla madrepatria sia soprattutto dalla quasi totale mancanza di controlli fiscali all’interno dell’area[18]. Oltre alle scommesse, l’assenza di vigilanza ha permesso anche il prosperare di altre attività illegali di vario genere, come traffico di droga, di esseri umani e di specie protette di animali, tanto che nel 2018 le autorità statunitensi hanno posto la società cinese che gestisce l’area nella lista nera delle organizzazioni criminali[19].

Recentemente, poi, gruppi cinesi hanno manifestato un forte interesse a investire in progetti di sviluppo immobiliare, commerciale e infrastrutturale anche nella ZES di Boten, situata nel Laos settentrionale. Alla fine del 2019, la ministra laotiana per l’Industria e il Commercio ha effettuato una visita in Cina per firmare accordi in tal senso, che prevederebbero la concessione in leasing dei terreni all’interno dell’area agli investitori cinesi per novant’anni[20]. Secondo alcune voci, in questo caso l’obiettivo strategico sarebbe quello di fare della zona uno snodo cruciale dei trasporti, in grado di facilitare l’espansione delle attività di Pechino in Laos[21]. In considerazione di ciò, la fortissima presenza cinese e l’interessata inerzia da parte delle autorità laotiane hanno spinto gli analisti a definire queste ZES come vere e proprie “enclave cinesi”[22], slegate dal territorio laotiano circostante.

In conclusione, per molti versi il bilancio dell’esperienza del Laos con le ZES può dirsi positivo. Se da un lato è vero che, a causa delle condizioni estremamente vantaggiose concesse agli investitori, tali aree non contribuiscono in modo rilevante al bilancio statale e alla creazione di occupazione, dall’altro lato è opportuno sottolineare come esse abbiano avuto un ruolo cruciale nell’attrarre IDE e nel permettere al Paese di integrarsi con discreto successo all’interno delle catene globali del valore presenti nel Sud-Est asiatico. Nei prossimi mesi si dovrebbero concludere le discussioni relative all’elaborazione del nono Piano nazionale di sviluppo socio-economico relativo al quinquennio 2021-25. Secondo alcune anticipazioni, la priorità principale identificata dai decisori politici è puntare a una crescita sostenibile, bilanciata e di qualità[23]. Se dunque tali principi verranno effettivamente applicati nei riguardi delle ZES, ad esempio istituendo maggiori controlli e cercando di avere un bilanciamento tra gli investitori esteri, non è da escludere che esse possano continuare a giocare un ruolo importante per il Laos, consolidando così il trend degli anni passati. Se, invece, tali buoni propositi verranno disattesi, per esempio cedendo ulteriormente al richiamo dei finanziamenti facili cinesi e scivolando così maggiormente nella “trappola del debito”[24], c’è il rischio che molte di queste aree diventino di fatto dei corpi estranei in mano straniera all’interno dello Stato, non portando più alcun rilevante beneficio economico al Paese ma diventando invece delle pedine del “grande gioco” che negli ultimi anni sta prendendo sempre più piede nella regione del Mekong e, più in generale, nell’Indo-Pacifico[25].


Note bibliografiche

[1] Yamada, N. (2018), “Legitimation of the Lao People’s Revolutionary Party: Socialism, Chintanakan Mai (New Thinking) and Reform”, Journal of Contemporary Asia, 48 (5), pp. 717-38.

[2] Menon, J. e Warr P. (2013), “The Lao Economy: Capitalizing on Natural Resource Exports”, Asian Development Bank’s Economics Working Paper Series, n° 330, disponibile online al link: https://www.adb.org/sites/default/files/publication/30138/economics-wp330-lao-economy.pdf.

[3] World Bank (2020), “Lao PDR Data”, disponibile online al link: https://data.worldbank.org/country/lao-pdr.

[4] United Nations Conference on Trade and Development (2019), “World Investment Report 2019”, disponibile online al link: https://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=2460.

[5] Figiaconi, F. e Lodetti C.A. (2020), “South-East Asian Special Economic Zones Are Becoming Geopolitical”, ISPI Commentary, 17 luglio, disponibile online al link https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/south-east-asian-special-economic-zones-are-becoming-geopolitical-26958.

[6] Xinhuanet (2017), “Lao gov’t aims to promote SEZ management”, 7 aprile.

[7] Assemblea nazionale del Laos (2009), “Legge sulla promozione degli investimenti”, 8 luglio 2009, disponibile online al link: https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/lao_e/WTACCLAO18A1_LEG_1.pdf.

[8] Segreteria del primo ministro del Laos (2010), “Decreto sulle Zone Economiche Speciali e sulle zone economiche specifiche del Laos”, 26 ottobre 2010, disponibile online al link: https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/lao_e/WTACCLAO20A1_LEG_3.pdf.

[9] Governo del Laos (2006), “Sesto piano nazionale di sviluppo socio-economico”, disponibile online al link: https://www.preventionweb.net/files/15958_6thnsedplaos.pdf.

[10] Governo del Laos (2011), “Settimo piano nazionale di sviluppo socio-economico”, disponibile online al link: https://planipolis.iiep.unesco.org/en/2011/seventh-five-year-national-socio-economic-development-plan-2011-2015-6293.

[11] Governo del Laos (2016), “Ottavo piano nazionale di sviluppo socio-economico”, disponibile online al link: https://laopdr.un.org/en/13284-8th-national-socio-economic-development-plan-2016-2020.

[12] Vientiane Times (2020), “Special economic zones in Laos attract huge investments and create jobs”, 6 febbraio.

[13] Greater Mekong Subregion (2017), “Economic Corridors in the Greater Mekong Subregion”, disponibile online al link: https://greatermekong.org/content/economic-corridors-in-the-greater-mekong-subregion.

[14] Asian Development Bank (2018), “The Role of Special Economic Zones in Improving Effectiveness of Greater Mekong Subregion Economic Corridors”, disponibile online al link: https://www.adb.org/sites/default/files/institutional-document/470781/role-sezs-gms-economic-corridors.pdf.

[15] Tongurai, J. e Fujioka T. (2017), “Thailand-Plus-One Strategy: Practices of Japanese Firms in the Greater Mekong Subregion”, FIIB Business Review, 6 (4), pp. 3-9.

[16] Open Development Mekong (2019), “Special Economic Zones in Context”, 9 settembre.

[17] Freeman, N. (2019), “Can Laos profit from China rail link despite being US$1.5 billion in debt?”, South China Morning Post, 10 dicembre.

[18] South China Morning Post (2015), “Jungle Vegas: How China’s gamblers are pouring into a casino in Laos’ notorious Golden Triangle”, 15 agosto.

[19] Yap, J. (2018), “Laos Golden Triangle Casino Hit with US Sanctions”, Laotian Times, 1° febbraio.

[20] Macan-Markar, M. (2019), “China digs Laos in deeper with flurry of SEZs”, Nikkei Asian Review, 23 dicembre.

[21] Strangio, S. (2016), “The Rise, Fall and Possible Renewal of a Town in Laos on China’s Border”, The New York Times, 6 luglio.

[22] The Economist (2020), “South-East Asia is Sprouting Chinese Enclaves”, 30 gennaio.

[23] Xinhuanet (2020), “Lao gov’t drafts 9th 5-year socio-economic development plan”, 14 febbraio.

[24] Strangio, S. (2020), “Laos Stumbles Under Rising Chinese Debt Burden”, The Diplomat, 7 settembre, disponibile online al link https://thediplomat.com/2020/09/laos-stumbles-under-rising-chinese-debt-burden/.

[25] Figiaconi, F. (2020), “Geopolitical Competition in the Indo-Pacific: the Mekong Region”, ISPI Commentary, 2 aprile, disponibile online al link https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/geopolitical-competition-indo-pacific-mekong-region-25627.


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