La crisi libica del 2011 e la riforma dell’Esercito popolare di liberazione. Implicazioni per la diplomazia italiana in Nord Africa e Medio Oriente

Come notato da Joel Wuthnow e Phillip Saunders, analisti della U.S. National Defense University, questi sono momenti di grande fervore organizzativo per le Forze armate cinesi e statunitensi. Mentre gli Stati Uniti si preparano alla riforma dello storico Goldwater-Nichols Act del 1986, il Segretario generale del Partito comunista cinese (Pcc) e Presidente della Commissione militare centrale Xi Jinping ha annunciato nel 2015 un vasto programma di riforme pensate per trasformare l’Esercito popolare di liberazione (Epl). Alcuni importanti effetti di queste riforme sono già evidenti. Fra questi, la creazione di un nuovo Ufficio per le operazioni all’estero (hǎiwài xíngdòng chù, 海外行动处, all’interno del neo-costituito Dipartimento di Stato maggiore congiunto per la gestione delle operazioni militari all’estero) è uno di quelli che ha ricevuto meno attenzione. L’Ufficio sembra essere specializzato nell’organizzazione di operazioni di evacuazione di non combattenti, scorte navali antipirateria, operazioni di soccorso internazionali ed esercitazioni militari all’estero: tutte operazioni classificate come “operazioni militari diverse dalla guerra” (fēi zhànzhēng jūnshì xíngdòng, 非战争军事行动) nei testi militari cinesi. Allo stesso tempo, il nuovo Ufficio è manifestazione di un cambiamento all’interno dell’Epl riguardo all’approccio alle operazioni extra-asiatiche, i cui effetti potranno avere importanti ripercussioni anche per l’Italia.

Non ci sono dubbi sul fatto che le élite militari e civili in Cina rimangano compatte nella difesa dei cosiddetti “interessi fondamentali” (l’autorità suprema del Pcc e l’integrità territoriale della Cina). Tuttavia, questo non implica che non esistano punti di vista differenti su questioni relativamente minori. Una delle poche certezze circa le riforme in atto nell’epa è che molti le stessero attendendo, dopo anni di tentativi falliti sotto la pressione di un establishment militare conservatore refrattario a drastici cambiamenti negli equilibri di potere interni alle Forze armate. La creazione stessa dell’Ufficio per le operazioni all’estero, come argomentato in seguito, è il risultato della vittoria su queste forze conservatrici. Per questo occorre focalizzare due aspetti preliminari decisivi:  il primo è che le élite civili e militari spesso concepiscono in maniera diversa il ruolo delle Forze armate nel quadro della politica estera del paese.[1] I primi tendono a immaginarne un uso frequente per missioni di peacekeeping e antiterrorismo, imponendo regole d’ingaggio molto stringenti e chiari limiti al livello di forza impiegati. I secondi preferirebbero che le Forze armate intervenissero solo in conflitti convenzionali, in cui fosse la sopravvivenza stessa dello Stato ad essere in pericolo: un obiettivo chiaro per cui valga la pena di rischiare delle vite. Peraltro, data l’eccezionale gravità di una situazione del genere, questo sarebbe verosimilmente l’unico contesto in cui i comandi militari potrebbero agire senza i vincoli imposti dai civili. Alla radice della tensione tra questi due schieramenti vi è un problema di allocazione delle risorse: prepararsi per un genere di missioni anziché per l’altro, infatti, determina quali componenti delle forze armate beneficeranno di budget maggiori.

Un secondo aspetto fondamentale è che i vertici militari possono cercare di limitare l’influenza dei civili disobbedendo agli ordini o, meno drasticamente, preparando piani d’azione che incorporino le proprie preferenze, forzando quindi i civili a tenerne conto. È solitamente in caso di sconfitta o fallimento operativo che si creano le condizioni necessarie affinché leader civili e militari con simili opinioni possano spezzare la resistenza istituzionale.[2]

Rappresentanti della comunità cinese in Sudafrica accolgono l’ammiraglio Zhang Chenhua, comandante della settima Task force navale di scorta della Marina dell’Epl, in occasione dell’approdo presso il porto Durban delle fregate Zhoushan e Xuzhou, nel 2011. Nel novembre dell’anno precedente, il governo cinese aveva affidato alla Task force il compito di garantire la sicurezza della navigazione di 578 navi cinesi in transito nel Golfo di Aden e in acque somale. Le due fregate furono in seguito inviate in Libia per scortare il transatlantico greco “Venizelos” durante l’evacuazione di oltre duemila cittadini cinesi (immagine: Rajesh Jantilal/AFP/Getty Images).

Nell’analisi qui proposta la spinta riformatrice dietro all’istituzione dell’Ufficio per le operazioni all’estero viene ricondotta agli interventi di evacuazione di circa 36.000 cittadini cinesi dalla Libia nel 2011. La tesi è che quella crisi sia alla base della ricucitura fra leadership civile e militare circa il ruolo dell’Epl in politica estera, al di là della tradizionale difesa territoriale. È stato quello l’innesco del processo interno all’Epl per la definizione di un corpus dottrinale relativo alle operazioni militari diverse dalla guerra all’estero, che si è poi tradotto nella creazione degli apparati organizzativi funzionali alla loro gestione. L’articolo si divide in tre parti. La prima riassume le posizioni di civili e militari nel periodo immediatamente precedente alla crisi libica. La seconda si focalizza sugli effetti della stessa nella creazione di una posizione comune all’interno delle élite cinesi. La terza discute le implicazioni per l’Italia.

La “diplomazia per il popolo” e la guerra secondo l’Epl

Prima del 2011 il ruolo dell’Epl in politica estera era diventato fonte di divisione fra leadership civile e militare. Questo è ben visibile confrontando la retorica dei vertici politici guidati dall’ex Segretario generale Hu Jintao con lo scarso interesse mostrato da parte dell’Epl in quegli anni. Uno dei pilastri della narrazione proposta dalla dirigenza guidata da Hu – centrata sul concetto di “sviluppo scientifico” – consisteva nell’impegno a “mettere il popolo al centro” (yǐ mín wéi běn, 以民为本) dell’azione di governo. In politica estera, questo principio era declinato nei termini di una “diplomazia per il popolo” (wàijiāo wèi mín, 外交为民). Per quanto astratti, questi concetti hanno giocato un ruolo fondamentale nel definire l’idea ben più concreta di sicurezza nazionale, direttamente collegata al ruolo dell’Epl. I primi segnali di questo processo comparvero nel Libro bianco della Difesa del 2004, nel quale si annunciavano le “nuove missioni storiche” affidate all’Epl. Oltre alla classica protezione della leadership del Pcc e dei confini nazionali, queste missioni includevano ora anche la difesa degli “interessi di sviluppo”, un termine usato nel dibattito cinese per indicare gli interessi della Cina all’estero, generati dalla sua crescente integrazione nell’economia mondiale e dal suo bisogno di materie prime.[3] Il concetto stesso di operazioni militari diverse dalla guerra è stato inserito nel Libro bianco della Difesa del 2008.

Tuttavia, il contenuto di vari articoli pubblicati su China Military Science (la rivista di questioni militari più importante in Cina pubblicata dall’Accademia delle scienze militari) e la lenta reazione dell’Epl nell’adattare la propria dottrina e la propria organizzazione alle nuove missioni in quegli anni sono sintomatici di una resistenza passiva da parte delle Forze armate. Sebbene fosse entrato nel vocabolario dell’Epl già nel 2001, quello di “operazioni militari diverse dalla guerra” rimase infatti un concetto marginale ed essenzialmente legato a un potenziale conflitto convenzionale.[4] La crescente partecipazione alle missioni di peacekeeping, soprattutto in Africa, e il dispiegamento di unità della Marina militare cinese nelle acque del Golfo di Aden per le operazioni internazionali contro la pirateria non cambiò la situazione in maniera sostanziale: le operazioni militari diverse dalla guerra erano considerate missioni diplomaticamente importanti, ma non meritevoli di un significativo investimento intellettuale, economico e umano da parte dell’Epl. Da un lato, quelle missioni venivano considerate essenzialmente come esercizi di diplomazia militare.[5] Dall’altro, non solo nel dibattito specialistico di quegli anni non si affrontavano questioni-chiave come il quadro legale da perfezionare per garantire l’efficacia delle operazioni all’estero e il tipo di capacità necessarie, ma resisteva l’idea che competesse ad altri organi dello Stato (anzitutto il Ministero degli esteri) prendersi cura di tutti i problemi relativi alla protezione degli interessi del paese all’estero. Non è quindi sorprendente che, mentre alcuni esponenti della Marina guardavano con favore al potenziale sviluppo di operazioni all’estero, i primi testi pubblicati per l’insegnamento del concetto di operazioni militari diverse dalla guerra nelle scuole militari presentassero definizioni diverse.[6] A livello burocratico, la mancanza di chiarezza concettuale si tradusse nell’apertura di due centri d’addestramento “locali” e specializzati in attività di formazione assai circoscritte – quello all’interno della Scuola di fanteria di Shijiazhuang e il centro di preparazione per i peacekeeper cinesi a Huairou – invece di coinvolgere l’Accademia delle scienze militari e l’Università della difesa nazionale, cioè il vertice del sistema di istruzione militare cinese.

 

La crisi libica e il cambiamento di approccio dell’Epl

Mentre leadership civile e militare in Cina si attestavano su direttrici diverse, spinte rivoluzionarie nel mondo arabo si avviavano a travolgere regimi consolidati da decenni, incluso quello di Mu’ammar Gheddafi. La guerra in Libia ha avuto un impatto enorme sulla presenza economica e umana cinese in Nord Africa e in Medio Oriente. Oltre ai cittadini evacuati dal paese nordafricano e i circa 18 miliardi di dollari Usa in contratti e asset persi, il numero di lavoratori cinesi in quelle due regioni a fine 2011 è calato da 204.000 a 128.000 unità. Non può quindi stupire che anche le élite cinesi siano rimaste profondamente colpite da questa crisi.

Non solo la questione della protezione degli interessi all’estero è diventata una delle priorità elencate nel Rapporto annuale del governo a partire dal 2012, ma il Libro bianco della Difesa pubblicato all’inizio del 2013 è esplicito nell’incoraggiare l’Epl a “pianificare attivamente l’uso delle Forze armate in tempo di pace per fronteggiare in maniera efficace vari tipi di minacce e portare a termine missioni diverse”. Quindi – prosegue il Libro bianco – è necessario per l’EPL “rafforzare le capacità nell’ambito delle missioni all’estero come le operazioni di salvataggio, la protezione marittima, l’evacuazione di non combattenti, e per assicurare un solido supporto agli interessi della Cina all’estero”. Così, mentre nel 2012 e nel 2015 la Cina ha schierato 400 e 700 fanti rispettivamente nelle missioni di peacekeeping in Mali e Sudan del Sud, sempre nel 2015 sono state confermate le indiscrezioni circa i negoziati per l’apertura della prima base militare all’estero a Gibuti (formalmente inaugurata nell’agosto del 2017).

Di fronte a un aumento della pressione da parte dei civili e, soprattutto, a una crisi così grave, a fronte della quale l’Epl ha giocato un ruolo marginale (una fregata stazionata in acque internazionali di fronte alla Libia e alcuni aerei da trasporto militari per evacuare qualche centinaio di cittadini cinesi dal sud del paese), il punto di vista dei militari è cambiato radicalmente. Per esempio, Liu Jixian, all’epoca Vice presidente dell’Accademia delle scienze militari, ha dichiarato che l’Epl deve essere in grado di intervenire in casi simili e che la separazione fra la tradizionale difesa territoriale e altre missioni non aveva più ragione di esistere.[7] Anche Chang Wanquan e Zhao Keshi, il Ministro della difesa e il Direttore del Dipartimento generale logistica in quegli anni, sono intervenuti a favore di un impiego più ampio dell’Epl in politica estera e dell’istituzione di eventuali punti di supporto all’estero.[8] A questi input di cambiamento “dall’alto alto” ne è seguito uno “dal basso” con l’affermarsi di un dibattito improvvisamente molto articolato in cui la preparazione per operazioni militari diverse dalla guerra in risposta a “eventi improvvisi” all’estero emerge come parte integrante della modernizzazione dell’Epl.[9] Mentre in passato le operazioni militari diverse dalla guerra erano considerate una branca delle operazioni militari di deterrenza, l’edizione del 2013 di Scienza della strategia (uno dei testi essenziali della dottrina militare cinese) pone questo tipo di operazioni sullo stesso piano di quelle in tempo di guerra e di quelle di deterrenza.[10] Questi cambiamenti sono avvenuti con il supporto di un nuovo centro per lo studio del concetto di operazioni militari diverse dalla guerra istituito all’interno dell’Accademia delle scienze militari nel 2011.

Implicazioni per l’Italia in Nord Africa e Medio Oriente

La crisi libica ha quindi giocato un ruolo fondamentale nel riavvicinare le posizioni dei militari a quelle dei civili. Infatti, anche se nel 2004 Hu Jintao aveva per la prima volta promosso i Comandanti della Marina e dell’Aeronautica al rango di membri della Commissione militare centrale, solo nel 2011, come brevemente descritto sopra, si è registrato un vero cambiamento nell’approccio dell’Epl verso le missioni all’estero. Dopo tutto, non c’è dubbio che i militari cinesi siano come quelli di altri paesi e che molte delle loro preferenze siano essenzialmente determinate dal “desiderio d’onore” derivante dal proteggere in maniera efficace i propri concittadini.[11] Questo cambiamento ha sicuramente dato forza agli elementi riformatori all’interno dell’Epl, che molto probabilmente sono gli stessi che vedono nelle riforme portate avanti da Xi Jinping oggi un evento a lungo atteso. In questo senso, quindi, una dinamica apparentemente lontana come la guerra civile libica ha contribuito in maniera determinante a spingere l’Epl a considerare un ruolo molto più ampio fuori dai confini della Cina. L’Ufficio per le operazioni all’estero è il risultato ultimo di questa evoluzione.

Data l’origine nord africana di questo cambiamento nelle Forze armate cinesi, le ripercussioni per la diplomazia italiana non possono essere sottovalutate. Benché i militari di Pechino in Africa settentrionale e Medio Oriente operino interamente all’interno della catena di comando delle Nazioni unite, il loro schieramento è sicuramente legato alla presenza di interessi cinesi da proteggere in quei paesi o in quelli limitrofi. Anche se, come illustrato nell’articolo di Alessandro Arduino in questo numero di OrizzonteCina, il governo cinese sta lavorando a soluzioni alternative, è chiaro che lo strumento militare è entrato a pieno titolo nel menù dei decisori cinesi. Ciò porta a una crescente sovrapposizione fra le modalità di impiego dello strumento militare da parte italiana e cinese nella regione mediterranea. Non solo entrambi i paesi vendono nel peacekeeping uno strumento-chiave per migliorare la stabilità regionale e proteggere i propri interessi, ma – come mostrano i casi della missione in Libano e della scelta di Gibuti come sede di basi d’appoggio -,vi sono anche sovrapposizioni geografiche. I cinesi sono poi presenti in Mali, paese chiave per la stabilità del Nord Africa e, quindi, per la sicurezza italiana. Questo implica che una maggiore presenza militare cinese, gestita dall’Ufficio per le operazioni all’estero di Pechino, non potrà che influenzare il modo in cui l’Italia agisce militarmente nel proprio vicinato. La riforma dell’Epl è, e in futuro sarà ancora di più, significativa per l’Italia e i suoi interessi di sicurezza. Da parte cinese è tangibile l’interesse a dialogare con eventuali partner dell’Europa meridionale. È importante quindi che da parte italiana si sia preparati a cogliere e tenere in considerazione i processi di profondo cambiamento in atto in Cina.

[1] Peter D. Feaver e Christopher Gelpi, “American veterans in government and the use of force”, in The domestic sources of American foreign policy, a cura di James M. McCormick (Plymouth: Rowman & Littlefield Publishers 2012), 105–122.

[2] Barry R. Posen, The sources of military doctrine (Ithaca: Cornell University Press, 1984), 57.

[3] L’ottavo numero della rivista World Economics and Politics pubblicata dall’Accademia delle scienze sociali cinese raccoglie ottimi articoli in merito a questo dibattito.

[4] Per esempio: Zhang Haiming, “Qiǎn xī fēi zhànzhēng jūnshì xíngdòng de yuánqǐ” [Analisi dell’origine delle operazioni militari diverse dalla guerra], Zhōngguó guófáng bào (Quotidiano della difesa nazionale cinese), 30 marzo 2006.

[5] Wang Xingsheng e Wu Zhizhong, “Lùn jūnshì ruǎn shílì jiànshè” [A proposito della creazione di soft power militare], Zhōngguó jūnshì kēxué [Scienze militari cinesi] 20 (2007) 1: 92–8.

[6] Wang Mingwu et al. (a cura di), Fēi zhànzhēng jūnshì xíngdòng [Operazioni militari diverse dalla guerra] (Pechino: PLA NDU Press, 2009); Xiao Tianliang (a cura di), Jūnshì lìliàng de fēi zhànzhēng yùnyòng [Gli usi della forza militare diversi dalla guerra] (Pechino: PLA NDU Press, 2009).

[7] Liu Jixian, “Shēnhuà duì qiáng jūn mùbiāo dì rènshì yǔ shíjiàn” [Capire gli obiettivi del rafforzamento delle forze armate e le pratiche per la sua realizzazione], Zhōngguó jūnshì kēxué [Scienze militari cinesi] 4 (2013): 11–20.

[8] Chang Wanquan, “Yà-tài ānquán yǔ Zhōngguó guófáng jiànshè” [La sicurezza dell’Asia-Pacifico e la costruzione della difesa nazionale cinese], Zhongguo junshi kexue [Scienze militari cinesi] 6 (2014): 1–3; Zhao Keshi, “Xīn xíngshì xià jiākuài wǒ jūn hòuqín xiàndàihuà de zhànlüè sīkǎo” [Riflessioni strategiche sulla modernizzazione della logistica delle forze armate in una nuova situazione], Zhōngguó jūnshì kēxué [Scienze militari cinesi] 4 (2013): 1–10.

[9] Ad esempio si veda Chen Shoumin, “Jiāqiáng xìnxī shídài wéijī guǎnlǐ de zhànlüè sīkǎo” [Il pensiero strategico riguardo la gestione di crisi nell’era dell’informatizzazione], Zhōngguó jūnshì kēxué [Scienze militari cinesi] 3 (2013): 43–50.

[10] A cura del Dipartimento ricerca dell’Accademia delle scienze militari, Zhànlüè xué [Scienza della strategia] (Pechino: Military Science Press, 2013), 120-121.

[11] Peter D. Feaver, Armed servants: agency, oversights, and civil-military relations (Cambridge: Harvard University Press, 2004).

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