La cooperazione per lo sviluppo delle infrastrutture nei Balcani: sotto l’egida della Cina, per volontà locale

Sostenere che la Cina utilizzi progetti di sviluppo infrastrutturale per precipitare i paesi balcanici nelle sue “trappole del debito” e per convertirli in veri e propri “cavalli di Troia”[1] alle porte dell’Europa significa trascurare le istanze di sviluppo espresse dai governi della regione e sottovalutarne l’autonomia di iniziativa politica. I paesi dei Balcani non solo hanno aderito alle formule di cooperazione promosse da parte cinese in modo volontario e consapevole, ma è proprio a Pechino che devono la realizzazione sul loro territorio di progetti infrastrutturali su vasta scala che gli investitori occidentali in passato avevano ritenuto “troppo rischiosi”. Questo contributo si propone pertanto di illustrare il contesto all’interno del quale si è rafforzata la cooperazione sino-balcanica in campo infrastrutturale, investigando quali fattori abbiano guidato i processi decisionali delle due parti, quali siano i problemi emersi finora nell’implementazione delle politiche di cooperazione sino-balcanica, e quale ruolo abbiano giocato i Balcani in questo processo di riavvicinamento con Pechino.

26 novembre 2015: a margine del quarto summit tra leader della Repubblica Popolare Cinese e capi di governo dei paesi dell’Europa centro-orientale, il Premier cinese Li Keqiang accoglie al palazzo dell’Assemblea nazionale del popolo il Primo ministro montenegrino, Milo Đukanović. L’incontro offre al governo cinese l’occasione per proporsi come partner pronto a sostenere lo sviluppo economico del Montenegro grazie alla costruzione di linee ferroviarie ad alta velocità, autostrade e centrali termiche (immagine:KIM KYUNG-HOON/AFP/Getty Images).

Lo sviluppo delle infrastrutture nei Balcani: domanda e offerta

Quando agli investitori occidentali si presenta l’occasione di investire in progetti infrastrutturali nei Balcani, questi tendono ad approcciarsi alla regione con malcelato scetticismo, in genere ritenendo i progetti in questione troppo costosi, o troppo poco profittevoli (principalmente perché si tratta di infrastrutture pubbliche, profittevoli solo in seguito all’imposizione di ingenti pedaggi). Al contrario, nel calcolo cinese, il valore di questi progetti deriverebbe proprio dal loro essere beni pubblici, che si prevede possano stimolare la vitalità economica della regione secondo moltiplicatori difficilmente ponderabili ex ante.

Per assicurarsi che i diversi progetti infrastrutturali proposti concorrano in modo sostanziale a incrementare il dinamismo della regione balcanica, la Cina non solo offre veri e propri “pacchetti di sviluppo”, ma li inserisce in una narrazione geo-economica di più ampio respiro, delineata nel documento “Vision and actions on jointly building Silk Road Economic Belt and 21st-Century Maritime Silk Road”.[2] Poiché ci si attende che all’irrobustirsi dell’attività economica nei Balcani corrispondano maggiori entrate pubbliche, i paesi della regione si propongono, tramite l’accresciuto prelievo fiscale, di ripagare il debito contratto per la realizzazione di progetti finanziati dalla Cina. Negli ultimi anni Pechino ha preso atto della necessità di seguire logiche commerciali nella scelta dei progetti sui quali investire; tuttavia, il caso dei Balcani evidenzia in modo nitido come la propensione al rischio degli investitori cinesi sia decisamente maggiore di quella delle controparti occidentali. Ma non è tutto: Pechino sembra infatti impostare le proprie decisioni sulla base di un insieme di valutazioni che combinano l’analisi del livello di rischio finanziario con altre considerazioni esaminate nel presente contributo.
Secondo un recente studio del Fondo monetario internazionale (Fmi), i Balcani occidentali “si trovano a dover gestire lacune infrastrutturali che ostacolano lo sviluppo del settore privato locale, impediscono l’integrazione della regione con le catene della distribuzione europee e frenano la convergenza dei redditi locali con quelli europei” (ad oggi, il reddito medio pro capite dei paesi balcanici è pari al 30% del reddito medio nell’UE-15).[3] Il rapporto contiene, inoltre, alcune indicazioni per il futuro: come primo caveat, il Fmi segnala che, nonostante la precarietà della situazione economica attuale, i Balcani non dovrebbero focalizzare le politiche di sviluppo soltanto sull’implementazione di progetti infrastrutturali. Al contrario, occorre che prima “mobilitino risorse che consentano di ampliare il bilancio a loro disposizione per la realizzazione ed il co-finanziamento di progetti infrastrutturali”.[4] Questo significa che, nonostante gli investimenti infrastrutturali siano ritenuti fondamentali per una più efficace promozione della crescita e della competitività della regione balcanica, questi non dovrebbero essere considerati “sostituitivi di quell’ampia gamma di riforme strutturali e prudenti politiche finanziarie” delle quali i Balcani hanno urgente bisogno. L’approccio cinese invece, agli antipodi rispetto a quello occidentale, si basa sulla logica del “chi si vuole arricchire cominci a costruire strade”.[5]

Non sorprende dunque che le iniziative cinesi siano ben accolte dai governi dei Balcani. D’altra parte, il modello occidentale di sviluppo suggerito dal rapporto Fmi continua a porre enfasi sull’importanza dell’attuazione di riforme strutturali che prevedono il rafforzamento dei meccanismi di governance locale e una maggiore trasparenza – politiche i cui benefici agli occhi dei governi della regione risultano poco concreti e ancor meno immediati. Va inoltre ricordato che quando l’Unione Europea si mostrò interessata alla realizzazione di progetti infrastrutturali nei Balcani, la macchina comunitaria fu vista dai governi locali come troppo lenta nel portarli a compimento, gravata com’è da una burocrazia elefantiaca. In un simile contesto si comprende come gli investimenti cinesi non siano considerati dai paesi dei Balcani un’alternativa alle risorse offerte da Bruxelles, bensì un vero e proprio “salvagente” in grado di risollevare l’economia della regione a fronte di una quasi totale assenza di praticabili soluzioni proposte dall’UE.

 

Fattori decisionali

I governi dei Balcani considerano i progetti infrastrutturali che la Cina ha contribuito a realizzare, come le autostrade Bar-Boljare in Montenegro e Kichevo-Ohrid a sud di Skopje, investimenti d’importanza nazionale. La prima tratta collegherà il porto di Bar alla rete autostradale serba, e ci si aspetta fornisca nuovo slancio all’economia locale.[6] L’autostrada Kichevo-Ohrid è stata invece pensata perché apporti benefici al turismo macedone, abbreviando il tempo di percorrenza della strada che collega la capitale Skopje al lago di Ohrid, una delle principali mete turistiche del paese. Già presentati a investitori europei in passato, entrambi i progetti furono all’epoca respinti: Macedonia e Montenegro erano considerati paesi extra-UE troppo piccoli e poveri, ancora impegnati ad attuare le riforme ritenute basilari per avviare qualsiasi dinamica di sviluppo. Le due autostrade passano inoltre attraverso aree montuose: un fattore che non può che influire negativamente sull’analisi dei costi e della complessità ingegneristica.

Nel perseguire questi obiettivi le istituzioni governative dei Balcani hanno così lavorato a stretto contatto con le rispettive controparti cinesi, adottando un modello di cooperazione e di sviluppo ispirato a quello già promosso in Cina, orientato alla realizzazione di infrastrutture che massimizzano la connettività in territori di cui si possano liberare energie economico-commerciali. I progetti sono stati poi approvati all’interno della cornice politica dei prestiti vincolati (tied loans), in base alla quale la China Exim Bank ha elargito i prestiti a condizioni favorevoli, a patto che i governi della regione scegliessero poi i partner operativi per la realizzazione delle opere tra una rosa di imprese di Stato cinesi. A optare per questa sinergia a sostegno delle proprie priorità di sviluppo, dunque, sono stati proprio i governi dei paesi dei Balcani. Alla base di tale decisione – volontaria e consapevole –, si possono individuare tre fattori principali.

Il primo fattore è certamente la disponibilità dell’”opzione” cinese. Scegliendo la Cina come partner per il proprio sviluppo economico, i governi della regione sapevano non soltanto di appoggiarsi a un partner economico forte, ma anche che avrebbero trovato un interlocutore univoco per l’intera filiera progettuale, risparmiandosi ad esempio le complicazioni amministrative collegate all’autonoma conduzione di complesse analisi costi-benefici. La Cina è oggi in grado di presentarsi, in sostanza, come partner di sviluppo olistico, offrendo soluzioni “chiavi in mano”: nel 2011 istituzioni finanziarie e imprese di Stato cinesi presentarono ai governi balcanici proposte per la realizzazione di progetti infrastrutturali ancor prima che i governi locali avessero progettato le gare d’appalto. Questo approccio combinato consente a Pechino di affermare nella regione la propria credibilità di investitore di lungo periodo, sensibile alle priorità locali.

In secondo luogo, sebbene i responsabili dei processi decisionali dei governi balcanici abbiano senza dubbio compiuto scelte fondate su un calcolo razionale di utilità, non è da escludere che le loro decisioni siano state fondamentalmente condizionate dalla natura parziale delle informazioni in loro possesso. Per potersi presentare nei Balcani come partner economico credibilmente alternativo all’UE, la Cina ha proceduto per gradi. La cornice fornita dall’iniziativa “16+1” e il più ampio disegno strategico cui questa va ricondotta – la Belt and Road Initiative – sono state infatti accompagnate a poco a poco da una serie di attività pensate per diffondere tra i paesi partner narrazioni a conferma dell’efficacia dell’esperienza di sviluppo economico cinese, della validità della particolare “saggezza cinese”, e dell’imminente traduzione del potenziale di crescita dei Balcani in un effettivo “miracolo economico”.

Terzo, l’interazione tra i governi dei Balcani e la Cina ha fatto sì che i primi si convincessero del fatto che Pechino offra una “scorciatoia” per la realizzazione di infrastrutture affidabili rapidamente disponibili. Le imprese di Stato cinesi sono dunque riuscite a presentarsi come partner credibili, e sono oggi viste nei Balcani come portatrici di un tipo di know-how particolarmente appetibile, che, ad esempio, comprende la gestione di progetti complessi in zone montuose, o il coordinamento e la formazione di aziende sub-appaltatrici. È probabile che sia stata proprio questa dinamica a indurre il resto d’Europa a credere che i Balcani si siano posti in una condizione di “dipendenza” dalla Cina, così come un tempo si riteneva dipendessero dall’UE.

Il processo di avvicinamento dei Balcani a Pechino è stato quindi caratterizzato da un misto di fascinazione, speranza ed entusiasmo – se pur di breve durata. Tuttavia, com’è avvenuto in passato nel caso della cooperazione con l’Europa, la speranza locale non è che i Balcani siano in grado di forgiare il proprio futuro in maniera autonoma, ma che ci sia la disponibilità di una potenza esterna alla regione a supporto delle ambizioni locali.

 

Problemi d’implementazione

L’approccio cinese fornisce dunque ai decisori politici dei Balcani soluzioni semplici e immediate che possano consentire loro di far fronte alle urgenti necessità di sviluppo economico. Allo stesso tempo, quello cinese è un approccio che si basa sulla non interferenza di Pechino nelle politiche interne dei paesi della regione, e sul non vincolare l’operato dei governi locali. Come spesso accade, tuttavia, la parte più difficile per i Balcani consiste nel negoziare accordi vantaggiosi con la Cina, e nel trarre il maggior beneficio possibile dalle numerose iniziative di cooperazione presentate di volta in volta sul tavolo negoziale.

Ed è proprio in questa fase che emergono le criticità più evidenti. Nonostante i Balcani interagiscano maggiormente con la Cina tramite meccanismi quali la piattaforma “16+1”, i governi locali sono spesso alla disperata ricerca di competenze che consentano loro di interfacciarsi con Pechino in maniera convincente ed efficace. I funzionari dei governi locali possiedono infatti una comprensione molto limitata degli elementi di base che definiscono le relazioni sino-balcaniche. Queste lacune li portano a non saper distinguere un’impresa privata da un’impresa di Stato cinese, o a non capire se i negoziati stiano avendo luogo con esponenti cinesi del governo centrale o provinciale. Allo stesso tempo, le interazioni con la Cina nell’era della BRI e del format “16+1” richiedono interlocuzioni a livello tecnico sempre più assidue, che spesso vanno ben oltre le capacità e le risorse che i paesi dei Balcani hanno a disposizione. Ciò nonostante, questo tipo di interazione è imprescindibile per garantire che si realizzino progetti di sviluppo che vadano di pari passo con i progetti infrastrutturali (ad esempio nel comparto logistico, nel caso del Montenegro, o in quello turistico nel caso della Macedonia).

Anche l’implementazione dei progetti pare essere ben più problematica di quanto inizialmente previsto. Corruzione, mancanza di due diligence, ritardi e impennate dei costi di realizzazione sono solo alcuni dei fattori che hanno caratterizzato la realizzazione dell’autostrada Kichevo-Ohrid in Macedonia, sostenuta finanziariamente dalla China Exim Bank e costruita da Sinohydro in partnership con alcune imprese locali. Alcuni funzionari del governo macedone uscente sono stati accusati di corruzione a più riprese, il che ha portato diversi commentatori a vedere nella vittoria della gara d’appalto da parte di Sinohydro uno dei tanti sintomi di un fenomeno di corruzione molto più composito. Tuttavia, data la valenza simbolica del progetto in sé, a pagare il prezzo degli scandali è stata in generale la cooperazione sino-balcanica. Inoltre, queste dinamiche hanno fatto sì che il progetto si politicizzasse ulteriormente, nei Balcani così come nell’opinione pubblica internazionale.

Il governo insediatosi a Skopje nel 2017, inoltre, ha interrotto tutti i maggiori progetti di sviluppo infrastrutturale approvati nella regione, compreso quello dell’autostrada Kichevo-Ohrid. Questa scelta ha portato a un drammatico rallentamento dell’economia locale nella seconda metà del 2017 e nel primo trimestre del 2018 – dato che ben segnala l’impatto della costruzione di una singola autostrada per l’economia locale. Dopo l’estensione del contratto siglata nell’estate del 2018, i lavori dell’autostrada dovrebbero ricominciare presto. In Montenegro, la sottovalutazione dei rischi di cambio valutario ha fatto incrementare del 25% i costi di quello che era già stato definito come il più costoso progetto nella storia del paese, portandolo da un valore di 800 milioni di Euro a circa 1 miliardo. Da qui il sollevarsi di voci molto preoccupate all’interno del paese e nel contesto internazionale riguardo al rischio di cadere nella “trappola del debito” cinese. La costruzione dell’autostrada è stata comunque uno dei motori dell’economia montenegrina e il suo completamento resta un’assoluta priorità del governo locale.

Nonostante questi progetti siano prossimi ad essere ultimati – e possano teoricamente ancora dar prova di essere un successo a seguito del loro completamento – gli osservatori occidentali che monitorano la regione ricollegano i problemi della loro implementazione a nuove narrazioni sulla “minaccia cinese”[7], ormai sempre più diffuse. Questa tendenza ha fatto sì che Macedonia e Montenegro siano diventati molto più cauti nel prendere decisioni riguardanti nuovi progetti promossi dalla Cina. Interessi comuni a parte, i governi dei Balcani non sembrano aver intenzione di voler compromettere le loro relazioni con Berlino,[8] Bruxelles o Washington[9] a vantaggio della partnership con Pechino.

Nel frattempo, si coglie come un moto di rinnovata attenzione da parte di soggetti occidentali, quasi questi avvertissero la necessità di offrire piani di sviluppo alternativi rispetto a quelli promossi dalla Cina. Il processo di Berlino per i Balcani ha avuto la connettività come tema principale ed è stato pensato come una risposta diretta dell’UE alla Cina.[10] Occorre ricordare, inoltre, come anche gli Stati Uniti siano prossimi al lancio di un nuovo fondo di investimenti del valore di 60 miliardi di dollari per costituire un’alternativa credibile al dinamismo cinese – possibilmente anche nei Balcani. Quale valore queste iniziative sapranno sprigionare a beneficio dei territori della regione, in che misura si porranno in continuità con l’approccio occidentale degli ultimi decenni – con tutti i suoi benefici, ma anche i limiti evidenti -, e quanto, invece, sapranno innovare ispirandosi anche (e paradossalmente) all’approccio cinese resta da vedere.

 

Considerazioni conclusive

Dopo quasi trent’anni di risultati non brillanti retaggio del “monopolio” del modello occidentale di cooperazione e sviluppo infrastrutturale, si sta affermando alle porte dell’Europa un diverso approccio cinese allo sviluppo, accolto con entusiasmo dai governi locali per la sua capacità di offrire ai Balcani alcune importanti soluzioni di rafforzamento delle reti infrastrutturali. Questa novità ha però comportato non poche sfide, oltre a determinare l’ulteriore politicizzazione dei temi riguardanti lo sviluppo della regione.

L’iniziativa politica dei governi locali, pur producendo risultati contrastanti, ha giocato un ruolo chiave in questo processo. Le decisioni delle autorità balcaniche sono state assunte in piena autonomia, e sono state principalmente motivate dal manifestarsi di un’inedita “opzione cinese” nel “cortile d’Europa”, nonché da un bisogno oggettivo dei Balcani colmare gravi lacune infrastrutturali. I medesimi governi hanno però dato prova della loro limitata capacità di gestire – in termini di formulazione, negoziazione, implementazione – le interazioni tecnico-politiche che si trovano alla base dei progetti di sviluppo economico locale promossi dalla Cina. Una lezione che i Balcani potrebbero trarre da questa vicenda è che la convinzione – a fondamento del “modello” cinese –  secondo la quale una rapida crescita economica si può raggiungere attraverso l’implementazione di investimenti tanto ambiziosi quanto rischiosi è una condizione necessaria ma non sufficiente per garantire lo sviluppo economico della regione. Due diligence, prudenza finanziaria e un’amministrazione efficiente – fattori che caratterizzano l’approccio occidentale – sono l’altra componente, fondamentale, di una qualsiasi equazione di sviluppo sostenibile. Se realmente interessati a perseguire una formula di crescita vincente, i governanti balcanici dovranno provare a combinare il meglio di entrambi i modelli. Nel frattempo, le popolazioni dei paesi interessati –  vere stakeholder del partenariato sino-balcano – possono sperare che il principio della “mano che nasconde” teorizzato da Albert Hirschman giochi in loro favore. I progetti di sviluppo sono infatti solitamente accompagnati da una ”provvidenziale ignoranza”: nonostante le criticità e i costi legati ad ogni progetto siano sempre più del previsto, questi sono solitamente superati dalla tendenza a semplificare in fase progettuale e dalla capacità di improvvisazione creativa e adattamento con cui vengono gestiti una volta avviata l’opera.

Traduzione dall’inglese a cura di Carlotta Clivio

 

 

[1] Ryan Heath e Andrew Gray, “Beware Chinese Trojan horses in the Balkans, EU warns,” POLITICO Europe, 27 luglio 2018, disponibile all’Url https://www.politico.eu/article/johannes-hahn-beware-chinese-trojan-horses-in-the-balkans-eu-warns-enlargement-politico-podcast/.

[2] Commissione nazionale per lo sviluppo e le riforme della Repubblica popolare cinese, “Vision and actions on jointly building Silk Road Economic Belt and 21st-Century Maritime Silk Road”, marzo 2015, disponibile all’Url http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/201503/t20150330_669367.html.

[3] Ruben Atoyan e Dóra Benedek, “Public infrastructure in the Western Balkans: a highway to higher income” (Washington, D.C.: Fondo monetario internazionale, 2018), 47, disponibile all’Url https://www.imf.org/en/News/Articles/2018/02/01/na020818-public-infrastructure-in-the-western-balkans-a-highway-to-higher-income.

[4] Ibidem.

[5] Xin Chen, “Connectivity in China and Europe: what lessons can be learned”, in Afterthoughts: Riga 2016 International Forum of China and Central and Eastern European Countries, a cura di Maris Andzans (Riga: Latvian Institute of International Affairs, 2016), 40–42.

[6] Mladen Grgić, “Chinese infrastructural investments in the Balkans: political implications of the highway project in Montenegro”, Territory, Politics, Governance (2017): 1–19, https://doi.org/10.1080/21622671.2017.1359106.

[7] Chengxin Pan, “Identity politics and the poverty of diplomacy: China in Australia’s 2017 foreign policy white paper”, Security Challenges 14 (2018) 1: 13–20, disponibile all’Url https://www.jstor.org/stable/26488486.

[8] Agence France-Presse, “Merkel warns against China’s influence in Balkans”, South China Morning Post, 22 febbraio 2018, disponibile all’Url http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2134196/merkel-warns-against-chinas-influence-balkans.

[9] A. Wess Mitchell, “Remarks at the Prague European Summit”, 20 giugno 2018, disponibile all’Url http://www.state.gov/p/eur/rls/rm/2018/283400.htm.

[10] Gisela Grieger, “China, the 16+1 format and the EU”, European Parliament Briefing, settembre 2018, 8, disponibile all’Url http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?reference=EPRS_BRI(2018)625173.

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