La creazione di ZES come politica di industrializzazione in Myanmar

Focus economico a cura di OEET, l’Osservatorio sulle Economie Emergenti di Torino

Una riuscita combinazione di protezionismo e sostegno alle esportazioni nella seconda metà del Ventesimo secolo ha consentito a numerosi Paesi asiatici di entrare in una fase di modernizzazione e diventare rapidamente economie industrializzate. Il Myanmar non ha seguito questa strada. Il regime militare del generale Ne Win ha cercato di raggiungere l’autosufficienza produttiva, e dopo aver vietato tutti gli investimenti stranieri si è avventurato inopinatamente nella palude dell’autarchia portando il Paese a una catastrofe economica e a una fortissima povertà. Nonostante una serie di timidi tentativi negli anni Ottanta e Novanta per cambiare queste disastrose politiche, è stato solo dopo le elezioni del 2011 che il Paese ha intrapreso seriamente un processo di riforma per aprire l’economia e favorire lo sviluppo introducendo incentivi di mercato.

Dopo l’inizio del mandato del presidente Thein Sein, e poi soprattutto in seguito all’elezione di Aung San Suu Kyi al Parlamento nel 2012, è diventato chiaro che il Paese stava iniziando un percorso di trasformazione profonda destinato a produrre un cambiamento politico, sociale ed economico irreversibile. Le possibili spiegazioni e le cause di un processo di riforma socio-economica sono sempre molteplici: tuttavia il fattore esterno più importante nel caso del Myanmar può essere facilmente individuato nell’interazione tra gli Stati Uniti e la Cina. La decisione dell’amministrazione di Barack Obama di impegnarsi nuovamente nel Sud-Est asiatico e in particolare in Myanmar, condizionata alla verifica di effettivi progressi nel rispetto dei diritti umani e all’adozione di strumenti di governo più democratici, ha fornito al presidente Thein Sein lo spazio politico per liberare il Paese dall’influenza esclusiva cinese e avviare il processo di riforma. A livello interno è più difficile individuare uno specifico fattore predominante: qui vogliamo solo ricordare che la democratizzazione e il miglioramento dei diritti umani sono anche stati il risultato di una crescente richiesta di cambiamento da parte delle organizzazioni della società civile, dei monaci e del popolo birmano guidato da Aung San Suu Kyi nel periodo di scontri e proteste che hanno drammaticamente segnato il periodo compreso tra il 1988 e il 2012[1].

Sul piano economico, si può ritenere abbia avuto un ruolo importante la consapevolezza da parte delle gerarchie militari di aver fallito nel tentativo di sviluppare il Paese, portando così all’adozione nel 2012 del “Quadro per le riforme economiche e sociali” (FESR) che ha stabilito l’obiettivo per il Myanmar di diventare un Paese moderno, sviluppato e integrato a livello globale nel medio termine (MNPED 2012), delineando quattro priorità per il nuovo governo: 1) sviluppo e crescita per avvicinarsi alle economie globali; 2) equità nella distribuzione delle risorse; 3) sviluppo incentrato sulle persone; 4) raccolta affidabile e accurata dei dati statistici[2]. La prima di queste priorità è stata centrata sul “principio di catching-up industrialization, cioè la possibilità di una rapida convergenza verso livelli di industrializzazione avanzati, idea che del resto era in linea con l’esperienza di altre nazioni del Sud-Est asiatico e – al pari di queste ultime – richiedeva per il Myanmar l’aiuto di capitali stranieri. Pertanto, nel novembre 2012 il governo ha promulgato una nuova legge sugli investimenti esteri, nonché una legge per regolare l’utilizzo della valuta straniera. Successivamente, nel gennaio 2014, è stata promulgata la legge sulle Zone Economiche Speciali (ZES) e nel 2015 sono stati approvati i relativi regolamenti attuativi, con l’obiettivo di favorire la trasformazione strutturale del Paese nella direzione dell’industrializzazione.

Detta legge prevede che le imprese che operano nelle ZES abbiano diritto ad utilizzare i terreni che gli vengono assegnati in leasing per un periodo che può durare fino a settantacinque anni. Sono inoltre previsti numerosi incentivi, e tra questi si può ricordare l’esenzione dall’imposta sul reddito per i primi sette anni di attività; inoltre, poiché le ZES sono trattate come aree “fuori dal Paese”, le imprese sono anche esentate dalle imposte sul valore aggiunto e dai dazi doganali sulle importazioni di materie prime, materiali da costruzione e macchinari[3]. Dal punto di vista organizzativo, la legge prevede che le ZES siano gestite da un comitato interministeriale centrale con un ruolo di indirizzo generale, un organo direttivo centrale e un comitato di gestione misto pubblico-privato con un ruolo operativo: si tratta indubbiamente di un’organizzazione di tipo top-down con un ruolo molto ampio giocato dal governo. In seguito all’emanazione della legge, è iniziata la pianificazione per lo sviluppo di due ZES: Thilawa, a circa venti chilometri da Yangon, e Kyaukpyu (sull’isola di Ramree nello Stato Rakhine). Una terza zona, Dawei, nella regione di Tanintharyi, era già stata istituita nel 2008[4]. Confrontando le caratteristiche di queste ZES con la classificazione della World Bank, le si può considerare come export-trading zones (ETZ)[5] con una chiara divisione del lavoro: attività manifatturiere leggere a Thilawa, industrie pesanti e manifatturiere a Dawei e petrolchimiche a Kyaukpyu. È anche interessante notare che le tre ZES sono effettivamente una joint venture con un Paese straniero: il Giappone per Thilawa, la Thailandia per Dawei e la Cina per Kyaukpyu. Dal 2015, anche il Giappone ha mostrato interesse per Dawei, impegnando 800 milioni di dollari attraverso la Japan International Cooperation Agency (JICA).

In tutti e tre i casi, l’istituzione delle ZES ha richiesto un vasto accaparramento di terre, causando preoccupazioni e proteste a livello locale[6] e anche a livello internazionale[7]. Inoltre, nel caso di Dawei, le proteste locali contro un sito industriale che avrebbe rovinato il paesaggio naturale, l’esistenza di problemi infrastrutturali e la mancanza di sostegno finanziario hanno convinto la Italian Thai Development Company impegnata nello sviluppo della zona ad abbandonare il progetto nel 2012. Nel 2013 è poi stata lanciata una nuova offerta su un progetto in scala ridotta, aggiudicata dalla stessa azienda (ormai priva del partner italiano). Il piano era ora quello di creare una zona di ventisette chilometri quadrati, da sviluppare in quattro fasi (tre fasi di sette chilometri quadrati ciascuna e una di sei). Nel frattempo, però, l’esodo dei lavoratori verso la vicinanza Thailandia, dove i salari sono molto più alti, è divenuto un nuovo problema in grado di compromettere l’intera iniziativa[8].

La ZES di Kyaukpyu comprende un porto d’alto mare, una centrale elettrica e diverse fabbriche petrolchimiche. In questo caso, la preoccupazione principale è la mancanza di ricadute positive per il resto dell’economia, visto che la ZES sembra servire solo gli interessi della Cina. In effetti, almeno per ora, il porto è collegato esclusivamente a condutture che trasferiscono petrolio e gas verso la provincia cinese dello Yunnan[9]. Thilawa è invece una ZES di 2.400 ettari, sviluppata da un consorzio tra aziende giapponesi (tra cui Mitsubishi, Sumitomo e Marubeni) e la cooperazione giapponese (JICA). Le aziende e le agenzie per la cooperazione allo sviluppo nipponiche hanno investito molto nel Paese, in continuità con la dottrina Fukuda del 1977 volta a proiettare il Giappone come potenza civile e partner economico nel Sud-Est asiatico[10]. La ZES di Thilawa comprende un porto e una centrale elettrica, e per la sua vicinanza all’hub commerciale di Yangon, nonché la qualità relativamente buona delle infrastrutture nelle aree limitrofe, e il grande interesse delle multinazionali giapponesi, è indubbiamente la più avanzata e promettente delle tre.

Sotto il governo NLD, a partire dal suo insediamento all’inizio del 2016, gli obiettivi delle politiche economiche e industriali non sono cambiati in modo significativo. Pur sottolineando maggiormente la richiesta di responsabilità sociale e la sostenibilità economica, il nuovo governo è rimasto impegnato nel processo di liberalizzazione economica, sviluppo del settore privato, inclusione sociale e industrializzazione. L’approvazione di nuove leggi sugli investimenti, sulle società di diritto privato e sulla finanza, da parte della NLD, nel periodo 2016-18, sono chiaramente nel solco del processo di riforma avviato dal governo Thein Sein. La continuità della riforma economica può essere vista in termini di contenuti, ma anche di policymakers: il Myanmar Sustainable Development Plan (MSDP) approvato nel 2018 è stato, infatti, formulato sotto la supervisione del vice-Ministro della Pianificazione e delle Finanze, Set Aung, che ha ricoperto lo stesso ruolo anche all’interno del precedente governo guidato dall’Union Solidarity and Development Party (USDP).

Sebbene gli obiettivi e le strategie economiche non siano cambiati, il ritmo delle riforme ha purtroppo subito un rallentamento significativo e una significativa perdità di incisività sotto la nuova guida NLD. Prima dell’approvazione del MSDP, le politiche economiche della NLD sono state criticate per la mancanza di obiettivi dettagliati, assenza di priorità chiaramente definite e relativi piani d’azione. Le debolezze del governo nell’attuazione delle nuove politiche continuano tuttora a minare il processo di riforma e la comunità imprenditoriale, sia a livello locale sia internazionale, è diventata sempre più critica nei confronti della leadership economica NLD[11]. Una chiara conseguenza di tale situazione è il calo degli investimenti diretti esteri (IDE) approvati, diminuiti da 9,48 miliardi di dollari nel 2015-16 a 6,65 miliardi di dollari nel 2016-17[12].

Ciò detto, la continuità tra le politiche economiche di Thein Sein e la linea del governo NLD è evidente anche nel caso delle ZES, ma anche in questo ambito i più recenti sviluppi mostrano un quadro non semplice. Per quanto riguarda la ZES di Dawei, nell’agosto 2015 al consorzio guidato dall’Italian Thai Development Company si sono aggiunte altre società, ma i progressi sono stati molto lenti e anche se il progetto è stato aggiornato con un obiettivo a lungo termine di ampliamento per 196,5 chilometri quadrati, a causa di preoccupazioni ambientali e dell’assenza di piani per la mitigazione dei rischi, il progetto relativo alla costruzione di un porto in acque superficiali insieme a tutte le altre componenti (terminale per il gas liquido, zona industriale, centrale elettrica, area residenziale, sistema di telecomunicazioni, serbatoio d’acqua) è stato bloccato. Recentemente, a seguito di un tentativo di rilancio dell’iniziativa, il comitato direttivo ha riconfermato l’obiettivo della realizzazione del porto, e individuato l’energia elettrica e l’aggiornamento stradale di Kachanbur come priorità per i prossimi cinque anni. Dal punto di vista finanziario, la ZES ha ottenuto un prestito di 130 milioni di dollari dalla National Science and Technology Development Agency (NSTD), l’agenzia nazionale thailandese per lo sviluppo. Una volta finalizzato il contratto di prestito e condotti gli studi di impatto per questa fase di rilancio, le attività iniziali dovrebbero essere dedicata alla produzione manifatturiera leggera. Rimane però da vedere se anche questo nuovo tentativo di rilancio non si bloccherà per la presenza delle numerose esternalità negative discusse precedentemente, oltre al mutato quadro geopolitico del Paese.

Dopo la durissima repressione da parte dell’esercito birmano contro la minoranza etnica dei musulmani Rohingya, nell’agosto 2017, e il conseguente raffreddamento dei rapporti con l’Occidente, il pendolo degli affari internazionali del Myanmar si è nuovamente spostato verso la Cina. Inevitabilmente, le conseguenze sulle strategie industriali del Myanmar non si sono fatte attendere e così, a novembre 2017, la Consigliera di Stato Aung San Suu Kyi ha presentato la proposta di costruire un corridoio economico tra Cina e Myanmar (China-Myanmar Economic Corridor – CMEC), come parte della Belt and Road Initiative (BRI)[13]. Un memorandum d’intesa tra i due Paesi era già stato firmato nel settembre 2018, ma ora le autorità statali del Kachin hanno deciso di procedere operativamente e realizzare una nuova zona industriale in collaborazione con la società d’investimento cinese Yunnan Tengchong Heng Yong. La nuova zona di sviluppo economico sarà creata a Myitkyina, nello Stato Kachin, dopo la firma di un accordo specifico con la Cina. Il progetto vale 400 milioni di dollari e ospiterà più di 500 imprese, attive nella trasformazione agricola e nella logistica, su un’area di circa 4.700 acri nel villaggio di Namjim[14].

La visita del presidente cinese Xi Jinping in Myanmar nel gennaio 2020 e la firma di un accordo per il porto profondo di Kyaukpyu, del valore di 1,3 miliardi di dollari, è un altro importante passo nella creazione del CMEC[15]. La grande iniezione di capitali prevista rappresenta una forte spinta alla strategia delle ZES. Comunque, il vero vantaggio per il Paese di questi investimenti cinesi resta da dimostrare, considerando le problematiche esistenti di “land grabbing” e di sostenibilità sociale e ambientale.

Appare dunque chiaro che il potenziale economico e sociale dei progetti per le ZES in corso in Myanmar è assai diversificato. Come mostra il successo di Thilawa nell’attirare società straniere (113 imprese a gennaio 2020), le ZES possono essere uno strumento efficace per facilitare l’industrializzazione. Il Paese ha indubbiamente un forte bisogno di infrastrutture e capitali, così come ha una forte necessità di riuscire a integrarsi nelle catene del valore globali, e le ZES potrebbero contribuire a soddisfare questi bisogni in misura significativa. Se individuate e disegnate con il coinvolgimento di investitori e sviluppatori privati, ben integrate nell’economia locale, adeguatamente popolate da cluster, ben sostenute da un pacchetto di incentivi fiscali mirati, sportelli unici e servizi dedicati, le ZES avrebbero il potenziale per svolgere un ruolo da catalizzatori per l’industrializzazione.

Tuttavia, le tre zone esistenti sono nate con logiche differenti e possono ospitare solo un numero limitato di aziende, e dovrebbero dunque essere considerate come un progetto pilota per guidare in futuro la creazione di molte altre ZES in tutto il Paese. Per procedere in questa direzione deve però essere rivisto l’approccio top-down che caratterizza le esperienze in corso. Sfortunatamente, fino ad ora, è mancato un dibattito approfondito su un nuovo modello da seguire. L’evidenza proposta in letteratura[16] mostra chiaramente che la maggior parte delle ZES di successo in tutto il mondo sono state create con un forte coinvolgimento del settore privato e con il coinvolgimento precoce degli investitori finali; inoltre, le ZES di maggior successo sono soprattutto spazi di riforma sperimentale piuttosto che semplici ETZ[17]. Concludiamo osservando che il ruolo del governo dovrebbe essere limitato a fornire un solido quadro di attuazione e finanziamento, delegando l’effettiva attuazione al settore privato. Il governo dovrebbe dunque svolgere un ruolo fondamentale solamente nel monitoraggio dell’attuazione e nella misurazione dell’impatto socio-economico atteso.


Note bibliografiche

*Questo articolo è un estratto da Gabusi, G. e Boario, M. (2021), “Industrial policy and Special Economic Zones: Engaging transformation in a globalised world”, in Simpson A. e Farrelly N. (a cura di), Myanmar: Politics, Economy and Society, Abingdon e New York: Routledge, pp. 69-94.

[1] Boario, M. (2017), “Myanmar in Southeast Asia”, in Goldstein A.E. e Culver J., Nomos & Khaos 2017 Nomisma Economic and Strategic Outlook.

[2] Ministry of National Planning and Economic Development (MNPED) (2012), “Framework for Economic and Social Reforms 2012-2015: Policy for 2012-2015 Towards the Long-term Goals of the National Comprehensive Development Plan”, Naypyitaw, p. 23, disponibile online al link http://www.eaber.org/sites/default/files/FESR%20Official%20Version%20-%20Green%20Cover.pdf.

[3] Directorate of Investment and Company Administration (DICA) (2020), “Data and Statistics”, disponibile online al link https://www.dica.gov.mm/en/data-and-statistics.

[4] Lall, M. (2016), Understanding Reform in Myanmar: People and Society in the Wake of Military Rule, London: Hurst & Company, p. 141.

[5] FIAS (2008), “Special Economic Zones: Performance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development”, Washington, DC: The World Bank Group.

[6] Pyae Phyo Maung e Wells, T. (2018), ‘Advocacy Organizations and Special Economic Zones in Myanmar’, in Chambers, C., McCarthy, G. e Chambers, J. (a cura di), Myanmar Transformed? People, Places and Politics, Singapore: ISEAS – Yusof Ishak Institute, pp. 161-179.

[7] International Commission of Jurists (ICJ) (2017), Special Economic Zones in Myanmar and the State Duty to Protect Human Rights, Geneva: ICJ: Geneva, disponibile online al link https://www.icj.org/wp-content/uploads/2017/02/Myanmar-SEZ-assessment-Publications-Reports-Thematic-reports-2017-ENG.pdf.

[8] Lall, M. (2016), Understanding Reform.., cit., p. 141.

[9] Ibi, p. 142.

[10] Ibi, p. 156.

[11] Stokke K., Vakulchuk, R. e Øverland, I. (2017), Myanmar: A Political Economy Analysis, Oslo: Norwegian Institute of International Affairs, disponibile online al link https://reliefweb.int/report/myanmar/myanmar-political-economy-analysis.

[12] Directorate of Investment and Company Administration (DICA) (2020), “Data and Statistics ..”, cit.

[13] Nan Lwin (2018), ‘Gov’t Signs MoU with Beijing to Build China-Myanmar Economic Corridor’, The Irrawaddy, 13 settembre.

[14] Nan Lwin (2019), ‘Master Plan Prepared for Chinese-Backed Kachin Economic Zone: State Minister’, The Irrawaddy, 8 luglio.

[15] Reed, J. (2020), ‘China and Myanmar Sign Off on Belt and Road Projects’, Financial Times, 18 gennaio.

[16] Saleman, Y. e Jordan, L. (2014), “The Implementation of Industrial Parks. Some Lessons Learned in India”, Washington, DC: World Bank, Policy Research Working Paper, disponibile online al link https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/16488/777910WP0P13300024th002013000Public.pdf?sequence=1&isAllowed=y.

[17] Moberg, L. (2017), The Political Economy of Special Economic Zones: Concentrating Economic Development, Abingdon: Routledge.


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